Unija se danes srečuje z verjetno največjim izzivom svojega nadaljnjega obstoja – migrantsko krizo. Če je ne bo sposobna obvladati, je njena prihodnost negotova. Migrantska kriza je namreč politično veliko bolj resna motnja od evrske oziroma dolžniške krize,, lahko namreč ogrozi tudi sam obstoj EU ali pa vsaj sproži njeno temeljito politično preoblikovanje (močan vpliv na Brexit, vzpon populizmov inksenofobije, suspenzi Schengenskega sporazuma na notranjih mejah in pravice do svobode gibanja državljanov ipd.). Problematika migrantov, ki iz perifernih območij in kontinentov iščejo varnost, predvsem pa boljše življenje v Evropski uniji, sicer za samo skupnost ni nova. Novo je kvečjemu spoznanje, da mora Unija po intenzivnosti problema v zadnjem desetletju, ko so se posamezne članice ob pomanjkanju solidarnosti in razumevanja ostalih članic s problemom bolj ali manj uspešno spopadale same, oblikovati učinkovito skupno priseljensko in azilno politiko. Dosedanje rešitve na ravni skupnosti, vključno z Dublinsko konvencijo in suspenzi schengenske zakonodaje, v primeru množičnih tokov migrantov in beguncev očitno ne delujejo več in celo ogrožajo temeljno svoboščino svobodnega pretoka državljanov med članicami. Posamezne članice so prepuščene improvizaciji in ad hoc reševanju migrantskega pojava. Situacija na terenu prehiteva sprejemanje sklepov evropskih institucij. Rešitve v nuji so lahko celo v nasprotju z evropsko azilno zakonodajo in mednarodnim pravom. Predvsem pa odklanjajo humano in civilizacijsko sočutje do beguncev, h kateremu poziva tudi papež Frančišek v letošnjem svetem letu usmiljenja.

Odziv na krizo je demonstriral popolno odsotnost medsebojnega zaupanja, solidarnosti, kolektivne akcije, skupne zunanje in varnostne politike in strateške ambicije Evropske unije, kot bi jo zahtevala situacija. Evropa bo kot trajni magnet morala, če želi dejansko ohraniti vlogo globalnega igralca, oblikovati efektivno politiko in zakonodajo reguliranega vstopa (delovnih) migrantov in beguncev na svoj teritorij skupaj z učinkovitim varovanjem zunanjih meja. Evropski svet je že podal smernice, ki pa se v praksi uresničujejo prepočasi in z odporom posameznih članic. Več kot jasno je, da Unija dolgoročno in strateško ne more prepustiti zagotavljanja svojih strateških, varnostnih in imigracijskih interesov posamičnim aktivnostim članic in sporazumom s tretjimi državami nečlanicami ali celo njihovim voditeljem osebno. 

Zaradi migrantske politike je CDU Angele Merkel tik pred ločitvijo z bavarsko "sestro" CSU.

To kaže že praksa dogovarjanja z mediteranskimi migrantskimi valovi soočene Italije z Gadafijevo Libijo. Gadafi je že leta 2010 ob obisku v Italiji dejal, da bi EU morala plačati najmanj 5 milijard evrov na leto, da bi "ustavil ilegalne afriške migracije in preprečil nastanek črne Evrope". Podobno pričakuje danes turški predsednik Erdogan. Vse do danes pa Evropa resnega in nujnega soočenja z masovnim pritokom migrantov po t.i. Balkanski poti kljub opozorilom, ni razumela. V nuji ponavlja napake eksternalizacije nadzora migracij in "odvrnitvenih" (push-back) faktorjev za mediteranske migracije s težko uresničljivimi (nerealističnimi?) dogovori s tretjimi državami. Iz dosedanjih lekcij in kopiranja obvladovanja migracij iz Severne Afrike na tiste iz Bližnjega vzhoda se ni dosti naučila. Begunce želi le odložiti v tretje države – Libijo in Turčijo.

Razdeljena Evropa, osamljena Italija

Italija, soočena z množičnim mediteranskim migracijskim valom iz Libije, je že pod vlado Silvia Berlusconija začela s t.i. odvrnitveno (push-back) migrantsko politiko. Berlusconi je z libijskim voditeljem Gadafijem leta 2008 v Bengaziju sklenil Sporazum o prijateljstvu in sodelovanju med Italijo in Libijo, ki govori tudi o sodelovanju pri zatiranju ilegalnih migracij iz severne Afrike v Italijo (predvsem iz Etiopije, Eritreje, Egipta, Somalije in Sudana, tudi Bangladeša in Filipinov) s kontrolo libijskih meja in omejevanjem begunskega vala iz držav izvora. Gadafi je migracije pogosto uporabljal kot grožnjo in politično orodje za manipuliranje Evropejcev za podporo svojemu avtoritarnemu aparatu ne glede na množične kršitve človekovih pravic in mednarodnih sporazumov.

Številni kritiki sporazuma so navajali, da ob italijanskih investicijah v Libijo v višini 5 milijard dolarjev sporazum krši človekove, migrantske in begunske pravice ter da je iskalcem azila onemogočil možnost iskanja azila pred preganjanjem. Podvrgel naj bi jih neskončnemu pridržanju v nečloveških Gadafijevih begunskih centrih. Šlo naj bi za nevzdržno trgovanje z migranti kot potrošnim blagom. Italiji naj bi sporazum celo omogočil, da begunce prisilno vrne in odloži v Libiji ter se tako izogne mednarodnim obveznostim. V osnovi Libija sploh ne bi mogla postati partner v taki migrantski politiki, saj ni podpisnica Ženevske konvencije o zaščiti beguncev (1951) in nima domače azilne zakonodaje.  Predvsem pa Libija ni varna tretja država za begunce, saj so življenja beguncev v njej ogrožena, begunci pa podvrženi vračanju v države izvora in preganjanja.

Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP) je italijansko "odvrnitveno" migrantsko politiko na osnovi Berlusconijevih sporazumov leta 2012 zavrnilo kot kršitev načela "nezavaračanja" (nonrefoulement) beguncev. Italijo je obsodilo zaradi prisilne množične deportacije beguncev na morju v Libijo brez možnosti, da zaprosijo za azil. Sodišče je obsodilo kršitve mednarodnega prava o človekovih pravicah, čeprav se je Italija sklicevala na evropska načela za kontrolo ilegalnih migracij na osnovi partnerstva z državami izvora in tranzita migrantov. Presodilo je, da Libija ne more veljati za varno tretjo državo in zato je vračanje vanjo nedovoljeno. Beguncem, ki so tožili, je morala Italija izplačati denarno odškodnino.

Tudi po padcu Gadafija Italija z vlado Maria Montija migrantske politike kljub razsodbi ESČP ni bistveno spremenila oziroma je z njo nadaljevala. Z novimi oblastmi v Tripoliju je sklenila Deklaracijo iz Tripolija glede vzpostavitve sprejemnih centrov v Libiji, varovanja kopenskih in morskih meja … sicer ob spoštovanju človekovih pravic. Zavračanju beguncev na morju deklaracija omeni le posredno z referenco na dosedanje bilateralne sporazume, opredeljuje pa program prostovoljnega vračanja in repatriacije nelegalnih migrantov s sodelovanjem IOM. Obe državi naj bi v aktivnostih z migranti sicer spoštovale človekove pravice. Po mnenju kritikov naj bi Italija glede migrantov in spoštovanja humanitarnega prava s tem ponovila napake iz preteklosti, saj Libija ni in ne more biti obravnavana kot "varna država" za begunce. Amnesty International je Italijo celo pozval, naj umakne vse sporazume z Libijo glede protipravne kontrole migracij.

Vlada Enrica Lette je skušala v času masovnih migrantskih valov EU opozoriti na nevzdržnost migrantskih valov iz Afrike v Italijo (EU), potrebo po razumevanju in solidarnosti, težave z izvajanjem Dublinske konvencije in skupni evropski akciji. V ta namen je decembra 2013 lansirala tudi pomorsko operacijo Mare Nostrum, a je naletela na nerazumevanje preostale Evropske unije. Simbolično, a z močnim političnim sporočilom razumevanja in evropske solidarnosti glede urgentnosti problema ter potrebe po evropskem ukrepanju se ji je edina v operaciji pridružila le Slovenija s svojo ladjo Triglav. Današnji dogodki potrjujejo pravilnost razumevanja in aktivnosti Slovenije.

Slovenski "Triglav" je pomagal Italijanom v operaciji Mare Nostrum.

Da gre res za evropski problem, je Unija razumela šele s Frontexovo operacijo Triton za reševanje beguncev v Mediteranu v kateri sodeluje petnajst evropskih držav članic in nečlanic EU. Vlada, ki jo je prevzel Matteo Renzi, je na evropsko mizo odločno postavila zahtevo po reviziji dublinskih pravil, po katerih je za azil beguncev odgovorna država prvega vstopa, ter evropski solidarnosti in delitvi bremen z relokacijo beguncev.

"… Italija je imela prav in ostala Evropa ni imela… Od prvega dne smo dejali, da je čas za spremembo EU politike glede begunske krize… Odgovori Evrope niso zadostni", je dejal premier Renzi v italijanskem parlamentu. Predloge za revizijo Dublina naj bi Evropska komisija Evropskemu svetu posredovala prav 18. marca letos. Renzi je opozoril, da je vzpostavljanje mejnih kontrol na notranjih mejah in suspenz Schengena videti kot vzpostavljanje nove nedopustne delitve na severno (Alpe) in južno( Balkan), mediteransko Evropo. Zahteval je okrepitev varovanja zunanjih meja EU, danes razmišlja tudi o vojaško tehnični misiji v Libiji. Ob ukinitvi Schengena bi namreč Italija in Grčija ostali v pasti kot osamljena pomola za vse begunce v Mediteranu. Renzi je ostro kritiziral zlasti Višegrajsko skupino držav zaradi enostranskega zapiranja meja in pomanjkanja evropske kooperativnosti z zavračanjem begunskih kvot, ki jih je predlagala Evropska komisija, pri čemer ga je podprla tudi nemška kanclerka Angela Merkel. Za navedene države je Matteo Renzi celo predlagal zmanjšanje kohezijskih sredstev v naslednji finančni perspektivi ter sestanek o koreninah in prihodnosti EU v Italiji.

Politika eksternalizacije kontrole migracij, ki jo je v dogovorih z Libijo ob sicer popolni odsotnosti, nezmožnosti ter nesolidarnosti evropske politike vodila predvsem Italija, se je izkazala za neuspešno in neučinkovito. Povzročila je celo razmah kriminalnih aktivnosti pri trgovanju z ljudmi in begunci. Danes je taka politika v celoti nemogoča tudi zaradi kaosa, ki vlada v Libiji in manjka osrednjega političnega akterja, ki bi mu njeno izvajanje zaupali. Alžirija, glavni evropski zaveznik, nekdanje libijske vloge ne želi prevzeti. Težišče begunskih tokov v Evropo se je trenutno, zlasti s tokom iz Sirije, preneslo iz osrednjega na vzhodno Sredozemlje - na Bližnji vzhod, Turčijo, Grčijo in Balkan.

Gadafijev duh

Turčija je postala primarna vstopna točka za stotisoče beguncev na poti v Evropo, kot je bila in je Libija še vedno vstopna točka predvsem za Afričane. Italija in Evropa danes v kaotični Libiji ne moreta več računati na močnega akterja, ki bi zavrl migrantske tokove – diktatorja Gadafija. Po mnenju nekaterih so mu nekdaj "plačevali, da se jim ne bi bilo treba ukvarjati z begunci". Tako točko moči pa EU, predvsem kanclerka Merklova zdaj v skrajni sili išče v Turčiji kot "večni kandidatki" za evropsko članstvo. Predvsem v vse močnejšem, tudi avtoritarnem turškem predsedniku Erdoganu. Kot nekoč Gadafi zdaj tudi Erodgan zahteva od EU finančne in druge pomembne koncesije v zameno za zaustavitev množičnega vala beguncev v Grčijo in naprej v Unijo. Sama tehnologija, tj. "trgovina" dogovarjanja za zajezitev nelegalnih migracij močno spominja na tisto z Libijo, za katero je ESČP zaradi prisilnih množičnih vračanj beguncev že ugotovilo, da je (bila) nezakonita in krši mednarodno humanitarno pravo.

Ali bodo sporazumi tokrat uspešnejši, predvsem pa zakoniti? Vloge so danes obrnjene – namesto da bi Unija diktirala pogije kandidatki za članstvo, je ravno obratno in kandidatka diktira pogoje EU. Zaradi tega je bila osemindvajseterica prisiljena spremeniti politiko do Turčije ravno v času, ko Erdogan po svoje ureja politične, sodne in medijske svoboščine. Osnutek begunskega načrta in dogovora EU s Turčijo kot članico zveze NATO in kandidatko za članstvo v Evropski uniji, ki naj bi po logiki "outsourcinga" uravnaval evropski begunski problem, je, čeprav z namenom ureditve dostopa beguncev do Evrope, enostaven, hkrati pa potencialno pravno in politično eksploziven.

Truplo Gadafija so "uporniki" razkazovali kot trofejo, Evropa pa se je privoščljivo smehljala.

Pravni problem je predvsem njegov temelj – kolektivno oziroma množično prisilno vračanje migrantov brez možnosti, da zaprosijo za obravnavo za azil na grških otokih. To so že ugotovili predstavniki OZN. Gre za kršitev temeljnega humanitarnega in azilnega prava, človekovih pravic ter načela nezavračanja sprejema beguncev in vračanja v nevarne države - tj. "nonrefoulement". V EU ni enotnosti ali je Turčija sploh varna tretja država za begunce. Pomembno glede koncepta varne tretje države, v katero bi vračali migrante, je to, da je Turčija veljavnost Ženevske konvencije o beguncih 1951 in univerzalno načelo nezavračanja geografsko omejila le na begunce iz držav članic Sveta Evrope. Ostalim lahko nudi le začasno zaščito brez integracije v družbo. Odpravo geografske omejitve je EU priporočila Turčiji že v Pristopnem partnerstvu. Amnesty International je zato dogovor EU-Turčija označil kot "poljub smrti". Po mnenju pravnikov migracij bi dogovor težko preživel presojo ESČP.

Politično dogovor pomeni odprtje pravne poti za azil in programa za množično preseljevanje sirskih beguncev v EU v zameno za turški pristanek sprejema množično vrnjenih beguncev. Problemi v državah članicah EU z izvajanjem že dogovorjene preselitve beguncev iz Italije in Grčije s sprejemnimi kvotami kažejo, da bi to lahko bil eksplozivni koncept v mnogih članicah. Tudi zadnje deželne volitve v Nemčiji in padec podpore vladajoče CDU kaže, da niti Nemci niso brez težav glede teme. Prepričati članice, tudi nemške "koalicije voljnih", bo težka naloga. Načrt naj bi pripravil predsednik Evropskega sveta Donald Tusk.

Za predsednika Erdogana je v dogovoru najpomembnejša vizna liberalizacija za turške državljane. To je njegova volilna politična zmagovalna karta. Kot je za mnoge evropske voditelja lahko volilni politični poraz, kar lahko ogrozi dogovor. Namesto polne vizne liberalizacije naj bi Turkom podelili schengenske vizume. Francija ima namreč predsedniške volitve naslednje leto. Ankara želi skozi dogovor doseči tudi pospešek pogajanj o članstvu v EU, kar pa bo, čeprav gre bolj za simbolično – politično gesto, trd oreh za Ciper, ki želi turško priznanje vlade v Nikoziji. Na velike težave zna naleteti dogovor tudi pri praktičnem izvajanju množičnega vračanja migrantov. Seliti ljudi proti njihovi volji, je izjemno težko, še posebej če so za pot do grških otokov tihotapcem že plačali velike vsote in tvegali svoje življenje. Evropski voditelji morajo biti pripravljeni na grde prizore in pravne postopke vrnjenih zaradi pravno vprašljivih osnov vračanja. In kot Gadafi je tudi Erdogan dobil tudi evropske milijarde evrov za sodelovanje.

Skupna azilna in migrantska politika

Migrantska kriza je pred Evropsko unijo postavila verjetno največji izziv v zgodovini. Odziv je pokazal na popolno pomanjkanje solidarnosti in strateškega pogleda. Unija in njene članice od poskusov eksternalizacije upravljanja migranstskih tokov in "push back" faktorjev z Gadafijem, ki so se končali neuspešno in s kršitvijo človekovih pravic, ni naredila resnih strateških razmislekov in dejanj. Tudi njen zadnji odziv v dogovoru z Erdoganovo Turčijo, ki se še vedno utegne končati podobno kot libijski, je bolj ad hoc odziv na konkretno nujno situacijo, na katero EU ni bila pripravljena, kot plod strateškega delovanja. Nosi velike podobnosti sporazumov z Gadafijem, ki so kršili človekove pravice. Pri tem so se v realpolitiki nevarno izgubile  temeljne vrednote EU, kot so humanost, sočutje ter skupnost, utemeljena na pravu in spoštovanju mednarodnega (humanitarnega) prava ter temeljnih človekovih pravic. Na morju in kopnem. Neustrezne aktivnosti so vodile v dvig populističnih gibanj v Evropi in motnje temeljne svoboščine – svobodnega pretoka državljanov v schengenskem območju.

Evropski pakt s Turčijo je lahko nepopoln in predmet nestrinjanja, a je v tem trenutku verjetno neizogiben. Tudi za obstoj same Unije in delovanje Schengena. Potrebno ga je dobro pravno, diplomatsko in politično še enkrat pretehtati ter vanj vključiti tudi IOM in UNHCR. Pripraviti bi morali evropski načrt integracije ali repatriacije beguncev po koncu kriznih situacij. Turčijo bi morali pozvati k celovitemu pristopu k Ženevski konvenciji o beguncih. Neuspeh pakta vodi – ob zaprti Balkanski poti – v humanitarno katastrofo slepe ulice v Grčiji in povečanje kriminalnih in tihotapskih aktivnosti. To bi bil hud madež na evropskem ugledu. Dolgoročne rešitve so lahko le evropski ravni, z delitvijo bremen, saj se migrantske poti lahko vedno spremenijo.

EU si ne more dovoliti novih delitev med severno in mediteransko Evropo. Unija mora nemudoma začeti delati na skupni azilni in migrantski strategiji in politiki (po vzoru priseljenske politike ZDA), ki sta ključni politiki uspešne skupnosti, za kakršno skupnost v svetu velja. Potrebne bodo spremembe Dublinske konvencije v primeru množičnih migrantskih tokov. Evropska unija mora oblikovati učinkovito obalno in mejno stražo za strateški nadzor svojih skupnih zunanjih meja, ki je glede varnosti ne bodo postavljali v odvisni položaj do tretjih držav. Ti dve politiki bi morali biti pomemben del pravkar prenavljajoče se globalne zunanjepolitične in varnostne strategije EU, ki opredeljuje skupnost kot globalnega igralca. Prav zato bi morala postati Evropska zunanja služba in diplomacija pod vodstvom Federice Mogherini veliko bolj aktivna in vidna na posameznih kriznih žariščih v neposredni soseščini Unije, predvsem Bližnjem Vzhodu, s pobudami za mednarodni nadzorom premirja in varnimi conami. Pa tudi v vedno krhki Severni Afriki. Nova evropska zunanjepolitična strategija bi se morala bolj usmeriti v večje sodelovanje z nevladnimi in lokalnimi dejavniki na kriznih območjih ter razviti novi koncept hibridnega miru. Migrantski in begunski tokovi v Unijo namreč v kratkem ne bodo presahnili. So globalni izziv, tesno povezan z globalnim varnostnim in razvojnim momentom. Še posebej ostaja kontinent vrenja Severna Afrika, četudi je trenutno v ozadju.

Iztok Mirošič je nekdanji slovenski veleposlanik v Italiji, na Malti, Libiji in Tuniziji.