Predsednik republike Borut Pahor v luči legalnosti, legitimnosti in ustavnosti naslednjih volitev v Državni zbor znova in znova poudarja, da je "to zdaj najpomembnejše politično vprašanje slovenske demokracije" (sporočilo za javnost 18. 11. 2020, vir) oziroma "najpomembnejši ustavnopravni in politični problem današnje Slovenije" (mnenje in stališče na 14. seji Državnega zbora 18. 6. 2020, vir in vir). Navedena hipoteza kaže, da se predsednik sooča s težavami, ki se mu bližajo kot organu v strukturi državne oblasti ob ustavnih pooblastilih in odgovornostih, da razpisuje volitve v državni zbor in razglaša zakone.

Prvi neusahljivi vir bližajočih se težav je dejstvo, da je ostal neizvršen pravnomočen izrek odločbe Ustavnega sodišča številka U-I-32/15-56 z dne 8. 11. 2018 (vir). Dodaten vir težav je odločba sama po sebi, saj lahko kaže na dopustitev volilnega sistema z na primer volilno močjo glasu volivca iz volilnega okraja Hrastnik v razmerju skoraj 4:1 nasproti moči volivcev iz nekaterih drugih volilnih okrajev. Nadaljnji vir je prav tako neizvršen izrek pravnomočne ustavnosodne odločbe, številka U-I-12/97 z dne 8. 10. 1998 (vir), ki ni razveljavljen. Neusahljivi vir težav so tudi mnenja nekaterih državnih politikov, da za sprejem in razglasitev zadostuje večina glasov vseh poslancev, čeprav je zahteva evropske volilne dediščine, da meje volilnih območij določa zakon na ravni ustave, zahteva 4. odstavka 80. člena Ustave (vir) pa, da volilni sistem ureja zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Ob navedenem so poseben vir bližajočih se težav ustavne pristojnosti in odgovornosti predsednika republike glede razpisa volitev v državni zbor in razglasitve zakonov (primerjaj 1. in 2. alineja 1. odstavka 107. člena Ustave).

Problem neizvršitve odločbe Ustavnega sodišča iz leta 2018

Prvi neusahljivi vir bližajočih se težav je dejstvo, da je še danes neizvršen pravnomočni izrek ustavnosodne odločbe, številka U-I-32/15-56 z dne 8. 11. 2018, ki je bila objavljena v Uradnem listu 21. 12. 2018 (vir). Uradna objava je eden od pogojev za obvezno učinkovanje pravnih posledic ustavnosodne odločbe (primerjaj 3. odstavek 161. člena ustave s 1., 42. in 43. členom Zakona o ustavnem sodišču – vir). 

Po obstoječem volilnem sistemu se po eni strani voli 88 poslancev po proporcionalnem sistemu tako, da se pred volitvami potrdijo liste kandidatov, na kar se v 11 volilnih okrajih vsake od 8 državnih volilnih enot glasuje o kandidatu, kar predstavlja hkrati glas za kandidatovo politično listo, nato se glasove v okrajih združi po matičnih enotah in izračuna število mandatov, ki pripadajo posamezni listi, po Droppovi in d'Hondtovi enačbi, z liste pa so kandidati izvoljeni po vrstnem redu dobljenega deleža glasov v skupnem številu glasov v volilnem okraju. Po drugi strani se 2 poslanca narodnih skupnosti voli v 2 posebnih volilnih enotah, kjer je kandidat z največ glasovi oziroma točkami izvoljen za poslanca. 

V ustavnosodni zadevi je šlo za postopek na zahtevo Državnega sveta (številka 004-01/15-13 z dne 25. 2. 2015 za začetek postopka za oceno ustavnosti (vir)), ki so jo državni svetniki sprejeli na pobudo kolega dr. Zorana Božiča (vir), v katerem je Ustavno sodišče 8. 11. 2018 odločilo, da ocenjevane določbe Zakona o volitvah v Državni zbor (vir) niso v neskladju z Ustavo in zavrglo zahtevo za presojo novele 80. člena Ustave (vir). Dodatno je odločilo, da so v neskladju z Ustavo določbe 4. člena Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v Državni zbor (vir), in naložilo, da mora Državni zbor ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh let po objavi te odločbe v Uradnem listu (3. in 4. točka izreka). 

Rok za ustavnosodno naloženo izvršitev se je glede na datum uradne objave (21.12.2018), brezuspešno iztekel 21. decembra 2020, zato je zakonodajna veja oblasti v neustavni zamudi. Glede na vsebino gre pri tej opustitvi izvršitve za hudo sistemsko kršitev, kajti "pravilo, da morajo državni organi in nosilci javnih pooblastil (tako kot vse fizične in pravne osebe), vključno z zakonodajalcem, upoštevati, spoštovati in izvrševati sodne odločbe, tudi odločbe Ustavnega sodišča, je eden temeljnih postulatov pravne države in srž ustavne demokracije. Nespoštovanje sodnih odločb pomeni zanikanje vladavine prava in vzpostavljanje vladavine nevezane in neomejene volje" (vir).

Temeljno merilo za ocenjevanje nastalih okoliščin je Ustava, skupaj s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Deklaracijo ob neodvisnosti in Ustavnim zakonom o izvedbi Temeljne ustavne listine (vir) ter njihovimi novelami, vključno z njihovimi interpretacijami v tistih odločbah Ustavnega sodišča, ki so ustavno skladne. Okoliščina, da v zadevi Državni zbor kot zakonodajni organ v strukturi delitve državne oblasti ni izpolnil obveznosti, ki mu je bila naložena s strani Ustavnega sodišča kot organa ustavnosodne veje oblasti glede odprave neustavnosti volilnega sistema, pomeni hudo kršitev treh temeljnih ustavnih osišč za delovanje te države kot demokracije. Ta kršena osišča so demokracija z delitvijo oblasti na zakonodajno, izvršilno in (ustavno)sodno, pravna država in izonomija oziroma enakost pred zakonom, slednje pa v zadevnem kontekstu pomeni izonomijo oziroma enakost volilne pravice, ki je čisti nukleus, bit za delovanje te države kot demokracije, saj imajo oblast državljani, ki jo izvršujejo z volitvami, na katerih jo podeljujejo (poslancem) pooblaščencem ob mehanizmu medsebojno enake moči volilnih glasov. 

Problem odločbe iz leta 2018 same po sebi

Nadaljnji vir hudih težav je ustavnosodna odločba U-I-32/15-56 z dne 8.11.2018 sama po sebi. Dopušča sklepanje o primernosti ugotovljenega dejanskega stanja volilnega sistema, v katerem se kaže na primer volilna moč glasov volivcev iz volilnega okraja Hrastnik v razmerju skoraj 4:1 (3,73:1) nasproti moči volivcev iz nekaterih drugih volilnih okrajev, kar kaže na 373-odstotno odstopanje oziroma magnitudo neenakosti volilne moči volivca v razmerju skoraj 4 glasove v enem volilnem okraju nasproti moči enega glasu v drugem. To kaže na očitno in hudo kršitev osiščnega ustavnega mehanizma izonomije oziroma enakosti volilne pravice.

V zadevi je Državni svet z zahtevo številka 004-01/15-13 z dne 25.2.2015 med drugim zahteval presojo 4. člena Zakona o določitvi volilnih enot in 1., 2. in 20. člena Zakona o volitvah v Državni zbor. Zahtevo je oprl na podatke po priloženi Preglednici rezultatov lanskoletnih predčasnih volitev v Državni zbor (vir). Ob odločitvi za 20-odstotno toleranco je dobil povprečno velikost volilnega okraja od 16.000 do 24.000 volilnih upravičencev in opozoril, da so se v letu 2014 volilni okraji zelo razlikovali po številu volilnih upravičencev, tako da je odstopanje na primer med volilnim okrajem Hrastnik (volilna enota Celje) z 8.301 volilnimi upravičenci in volilnim okrajem Grosuplje (volilna enota Ljubljana Bežigrad) s 30.991 volilnih upravičencev, skoraj 4:1 (3,73:1). Podatki kažejo, da so po moči predimenzionirani tudi nekateri drugi volilni okraji, na primer Trbovlje in Zagorje. 

Poleg tega je v postopku Ustavno sodišče pridobilo podatke Državne volilne komisije (DVK) in ugotovilo, da je bilo za volitve v Državni zbor povprečno v posamezni volilni imenik leta 2011 vpisanih 19.428 volivcev, s tem, da je bilo na primer v Hrastniku vpisanih 8.527 volivcev, v Grosupljem pa 30.381 volivcev, v letu 2014 je bilo to povprečje 19.467 (s tem, da je bilo v Hrastniku vpisanih 8.301, v Grosupljem pa 30.991 volivcev). Postopkovno dejansko stanje kaže na očitno razliko v letu 2011 med volilno močjo na primer volivca Hrastnika v razmerju skoraj 4:1 (3,56:1) proti moči volivca Grosupljega in v letu 2014 prav tako 4:1 (3,73:1), kar je huda sistemska kršitev enakosti volilne pravice. 

Da gre za očitno in hudo kršitev enakosti aktivne volilne pravice, je opozoril ustavni sodnik ddr. Klemen Jaklič v delno odklonilnem in delno pritrdilnem ločenem mnenju, številka U-I-32/15-68 z dne 30. 11. 2018, saj se " […] nekaterim volivcem daje en glas, drugim pa skoraj štiri [, odstopanje je] 373-odstotno […] To pa je radikalno, nedopustno in očitno protiustavno kršenje temeljnega demokratičnega postulata enakosti volilne pravice kot človekove pravice – in to v trajanju več kot dvajset let […]".  (cit. po viru). 

Toda v odločbi U-I-32/15-56 z dne 8.11.2018 se je ocenitev te magnitude kršitve zaobšlo tako, da se je ugotovilo le kršitev splošnega načela pravne države, opustilo pa konkretno ocenitev ugotovljenega razmerja 4:1, ki kaže na hudo neenakost volilne moči glasov (primerjaj 54. točko obrazložitve). To po vsebini kaže na hudo kršitev enakosti aktivne in pasivne volilne pravice iz 2. odstavka 43. člena v povezavi z 2. odstavkom 80. člena Ustave, skladno s katerimi mora imeti glas vsakega volivca enako vrednost, vsak volivec imeti samo en glas in njegov glas ne sme imeti nobene prednosti pred drugimi volivci. Postopkovno pa opustitev kaže na kršitev pooblastila in odgovornosti Ustavnega sodišča kot sodnega organa v strukturi delitve oblasti za odločanje o skladnosti zakonov z ustavo in z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava po 1. in 2. alineji 1. odstavka 160 člena Ustave. 

V Sloveniji se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno (8. člen Ustave). Zadevne okoliščine kažejo na kršitev neposredne uporabe več ratificiranih in objavljenih mednarodnih pogodb, na primer 3. člena Protokola z dne 20.3.1952 (vir, stran 264) h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4.11.1950 (isti vir), ki sta bila v Državnem zboru ratificirana 31.5.1994 in uradno objavljena 13.6.1994 (vir), mednarodno ratificirana pa 28.6.1994 (vir, stran 287). 

Navedene okoliščine kažejo na kršeno temeljno načelo evropske volilne dediščine ("the underlying principle of Europe's electoral heritage"), ki je mednarodnopravno precizirano v Zakoniku dobre prakse v volilnih zadevah s Smernicami in Pojasnilnim poročilom, ki ga je sprejela Evropska komisija za demokracijo skozi pravo oziroma Beneška komisija na sejah dne 5. in 6. 7. ter 18. in 19.10.2002 (vir) na podlagi poziva v točki 6.2. Resolucije Parlamentarne skupščine, številka 1264 (2001) z dne 8.11.2001 (vir), sprejete na podlagi 29. člena Statuta Sveta Evrope z dne 5.5.1949 (vir, stran 118), h kateremu je Slovenija mednarodno pristopila 14.5.1993 (vir, stran 456) ob ratifikaciji v Državnem zboru 15.4.1993 in uradni objavi 7.5.1993 (vir). Şestavni del Zakonika so temeljna načela evropske volilne dediščine, ki z vidika enakosti volilne pravice vključuje zahtevo, da mora imeti vsak volivec v principu en glas in zgolj en glas (primerjaj I.2.1. Smernic in točko 11 Pojasnjevalnega poročila). 

Kršen je temelj evropske volilne dediščine, ki je hkrati historični temelj slovenske volilne dediščine, ki je impliciran že v pisateljski tezi IV.2. Tez za Ustavo Republike Slovenije iz aprila 1988, ki se glasi: "Poslanci se volijo po volilnih okrajih s splošnim, neposrednim in tajnim glasovanjem" (cit. po viru, stran 105).

Problem pravnomočnosti odločbe iz leta 1998

Nadaljnji vir težav je izrek ustavnosodne odločbe, številka U-I-12/97 z dne 8.10.1998, ki je uradno objavljena od 4.12.1998 in pravnomočna (vir), ki ni niti razveljavljen niti izvršen, kar kaže na kršitev 158. člena (pravnomočnost) Ustave.

V že navajani zadevi U-I-32/15-56 je Državni svet zahtevo z dne 25.2.2015 na javni obravnavi z dne 7.11.2018 razširil s predlogom za presojo ustavnosti leta 2000 noveliranega 5. odstavka 80. člena Ustave, ker naj bi z njim Državni zbor izigral leta 1996 referendumsko izraženo voljo ljudstva glede večinskega volilnega sistema. Očitek Državnemu zboru je očitno utemeljen, saj je bila referendumska volja ustavnosodno potrjena in naložena v izvršitev Državnemu zboru z izrekom odločbe Ustavnega sodišča, številka U-I-12/97 z dne 8.10.1998. 

Razširjeno zahtevo z dne 7.11.2018 je Ustavno sodišče z odločbo U-I-32/15-56 z dne 8.11.2018 zavrglo (točka 5. izreka). To zavrženje je sicer skladno z na primer obrazložitveno prakso tega sodišča iz točke 10 obrazložitve sklepa, številka U-I-204/00-6 z dne 14.9.2000 (vir), po katerem je s sprejemom ustavnega zakona z dne 25.7.2000 prenehala pravna vezanost Državnega zbora na odločbo Ustavnega sodišča številka U-I-12/97 z dne 8.11.1998. Vendar je treba opozoriti, da v obrazložitvah Ustavno sodišče ni bilo osredinjeno v na temeljno ustavni ravni bistveno okoliščino, ki se kaže v izogibanju Državnega zbora kot zakonodajne veje oblasti izvršitvi s strani ustavnosodne veje oblasti naložene mu obveznosti, kar bo osvetljeno v nadaljevanju. 

Še prej je treba opozoriti tudi na obrazložitveno pomanjkljivost v postopku Evropske komisije za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija), h izvedbi katerega je komisijo v imenu Vlade Republike Slovenije pozval predsednik te vlade dr. Andrej Bajuk v pismih z dne 21.7. in 7.9.2000 (primerjaj vir), o čemer je komisija sprejela Mnenje številka CDL-INF (2000) 13 z dne 16.10.2000 o ustavnih amandmajih glede zakonodajnih volitev v Republiki Sloveniji, katerega sestavni del sta Priloga I s prispevkom člana komisije dr. Petra Jambreka "v zastopstvu" ("on behalf") Vlade, ob sodelovanju s Klemnom Jakličem, in Priloga II s pripombami Tine Bitenc Pengov za  Državni zbor (vir). 

Po mnenju Beneške komisije Državni zbor s sprejemom ustavnih amandmajev z dne 25.7.2000 ni deloval v nasprotju z evropskimi demokratičnimi standardi, toda v sklepni obrazložitvi je mnenje izrecno oprto le na štiri vidike ("in view of") – o nujnosti hitrega odziva pred bližajočimi se volitvami v izogib paralizi državnega demokratičnega delovanja, o delovanju Državnega zbora kot ustavodajalca (constituant), zadevni referendum z dne 8.12.1996 pa je bil le "predhodno" zakonodajnega značaja, o delovanju Državnega zbora skladno s pooblastilom za spreminjanje Ustave (169. člen), ter o odgovornosti Državnega zbora vezani na prihajajoče volitve. 

Ob tem se postopkovna pomanjkljivost mnenja Beneške komisije kaže v tem, da se v sklepni uvid ni vzelo na temeljno ustavni ravni bistvene okoliščine zadeve. Le-ta se kaže v tem, da je Državni zbor v svojih postopanjih v položaju ustavnosodne zamude in izogibanja izvršitvi naloga iz izreka odločbe Ustavnega sodišča številka U-I-12/97 z dne 8.10.1998, ki je uradno objavljena in pravnomočna (158. člen Ustave). Ta opustitev kaže, da je tudi Beneška komisija postopkovno obšla temeljno načelo tako evropskih demokratičnih standardov, kakor tudi v zadevi presojane slovenske Ustave, o dolžnem spoštovanju pravnomočnih ustavnosodnih odločb s strani vseh organov v sistemu delitve državne oblasti. 

Po vsebini se je Državni zbor v svoji zamudi leta 2000 izognil izvršitvi leta 1998 mu ustavnosodno naložene uzakonitve rešitve o večinskem volilnem sistemu, sprejete na zakonodajnem referendumu leta 1996 (primerjaj 2., 3., 4. in 5. točko izreka odločbe). V teh okoliščinah zakonodajna veja oblasti negira temeljne ustavne mehanizme demokracije z delitvijo oblasti in pravne države s spoštovanjem izvršitve pravnomočnosti (156. člen Ustave) naloga ustavnosodne veje oblasti. Da gre za namerno izigravanje, se kaže v tem, da je najprej prišla zakonodajna oblast z neizvršitvijo pravnomočnega ustavnosodno naloženega ji sprejema zakonodaje o večinskem volilnem sistemu v neustavno zamudo. V tem položaju se je nato izigralo še nadaljnji ustavni mehanizem o pooblastilu za začetek postopka za spremembo Ustave (168. člen) in sprejelo diametralno nasprotno vsebino od sodno naloženega večinskega volilnega sistema, tj. proporcionalni volilni sistem. 

Te bistvene okoliščine zadeve v temelju onemogočajo kakršnokoli pristno argumentacijo o domnevni ustavni skladnosti zadevnega postopka v Državnem zboru, ki je bil uveden 25.1.2000 z vložitvijo Predloga za začetek postopka za spremembo Ustave Republike Slovenije v smeri ustavne določitve sistema sorazmernega predstavništva z obvezno personalizacijo volitev (URS/IV), EPA 1052-I, vloženega prvotno s strani 30 poslancev s prvopodpisanim Miranom Potrčem (vir in vir), in zaključen 25.7.2000 na 53. izredni seji Državnega zbora z izglasovanjem predloga ustavnega zakona in odloka o njegovi razglasitvi (vir) ter uveljavitvijo Ustavnega zakona o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije (vir). 

Postopek za sprejem novele 80. člena Ustave iz leta 2000 je v teh okoliščinah v temelju nasproten evropskim demokratičnim standardom in temeljnim ustavnim standardom delovanja te države. Slednje in učinkovanje neizvršenega izreka ustavnosodne odločbe U-I-32/15 z dne 8.10.1998, ki ni razveljavljen, sta neusahljivi vir težav še danes.

Problem dvotretjinske večine za določanje meja volilnih območij

Nadaljnji vir težav so očitno vprašljiva mnenja nekaterih državnih politikov v zvezi z izpolnitvijo odločbe Ustavnega sodišča številka U-I-32/15-56 z dne 8.11.2018. Primer je mnenje predsednika Državnega zbora Igorja Zorčiča z dne 21.12.2000 na srečanju štirih predsednikov, po katerem "[…] če želimo implementirati ustavno odločbo […] v sprejem sprememb volilnih okrajev. Čeprav za spremembo takšnega zakona ni potrebna večina kot na primer za ukinitev volilnih okrajev […]" (vir, čas od 9:59 dalje). 

Mnenje kaže, da naj bi za sprejem in razglasitev z ustavnosodno odločbo naložene spremembe 4. člena Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v Državni zbor, ki določa meje volilnih območij, zadostovala večina glasov vseh poslancev. To je vprašljivo, saj je izrecna zahteva 4. odstavka 80. člena Ustave (vir), da "volilni sistem ureja zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev". 

Poleg tega se kaže mnenje predsednika Državnega zbora tudi v nasprotju s temeljnim načelom evropske volilne dediščine iz že citiranega mednarodno zavezujočega Zakonika dobre prakse v volilnih zadevah, ki ga je sprejela Evropska komisija za demokracijo skozi pravo oziroma Beneška komisija. V nasprotju je z zavezujočo Smernico II.2.b., ki med pogoji za implementacijo temeljnih elementov volilnega prava ("the fundamental elements of electoral law") vključuje tudi določanje meja volilnih območij ("the drawing of constituency borders"), kar vključuje zahtevano minimalno raven regulative ("regulatory level"), po kateri morajo biti zapisani v ustavo ali na ravni, višje od navadnega zakona ("should be written in the constitution or at a level higher than ordinary law"). 

Po 64. točki Pojasnjevalnega poročila k Zakoniku je potrebno v praksi posebej varovati ("protecting") nekatera specifična pravila volilnega prava, zlasti tista, ki pokrivajo volilni sistem sam po sebi ("voting system per se"), sestavo volilnih komisij in določanje meja volilnih območij, saj ti trije elementi pogosto izpadejo kot odločilni dejavniki volilnih rezultatov, kar nalaga posebno skrb v smeri preprečevanja možnosti manipulacije. 

Navedena zavezujoča načela evropske volilne dediščine so skladna z zahtevo slovenske Ustave po dvotretjinski večini vseh poslancev tako glede sprememb elementov volilnega sistema (4. odstavek 80. člena Ustave), kakor tudi glede aktov o spremembi ustave  (169. člen Ustave).

Problem pooblastil in odgovornosti predsednika republike

Vse navedene okoliščine so neusahljivi vir težav ob naslednjih volitvah v Državni zbor zaradi neskladnosti s temeljnimi ustavnimi mehanizmi delovanja te države in načeli evropske volilne dediščine. Ob teh je poseben vir težav vezan na ustavne pristojnosti in odgovornosti predsednika republike kot organa v strukturi državne oblasti glede razpisa volitev v državni zbor in razglasitve zakonov. Zakona, pri katerem so protiustavne ovire za njegovo razglasitev, namreč ni mogoče ustavnoskladno razglasiti in objaviti, volitev v Državni zbor ob neustavnosti zakonodaje glede enakosti volilne pravice in mej volilnih območij pa ne ustavnoskladno razpisati. 

V kolikor bo predsednik republike v nastalih okoliščinah sprejel lasten oblastni akt in razglasil zakon, ki bi bil sprejet po zgoraj osvetljenem neustavnem postopku oziroma z neustavno vsebino, ali razpisal volitve v Državni zbor ob neustavnih zakonskih elementih volilnega sistema, bo nastopila nadaljnja stopnja temeljne neustavnosti, tokrat zaradi akta predsednika republike kot organa v strukturi državne oblasti. To kaže na stopnjevanje kršitev treh temeljnih ustavnih jeder za delovanje te države kot demokracije – demokracije z delitvijo oblasti, pravne države in izonomije oziroma enakosti pred zakonom glede enakosti volilne pravice, ki je čisti nukleus, bit za delovanje mehanizma demokracije. 

S tem je splet virov težav ob bližajočih se volitvah v Državni zbor osvetljen, uvodna hipoteza predsednika republike, po kateri je to "zdaj najpomembnejše politično vprašanje slovenske demokracije" oziroma "najpomembnejši ustavnopravni in politični problem današnje Slovenije", pa je utemeljena.

Opozorilo uredništva: 

Skladno z novimi pravili komentiranja bomo odstranjevali vse žaljive in neprimerne komentarje.