Financiranje humanitarnih in invalidskih organizacij v Sloveniji je posebna zgodba, s katero se mediji načeloma neradi ukvarjajo, saj gre - vsaj navidez - za precej kompleksna in zapletena razmerja, v katera se noče vtikati niti politika, saj so invalidi tista ranljiva družbena skupina, ki si jo nobena vlada noče nakopati na vrat. Posledica vsega tega je sistemsko neurejeno področje, še posebej ko gre za Fundacijo za invalidske in humanitarne organizacije (FIHO), ki ima po zakonu dolžnost, da vsako leto razdeljuje milijone evrov za invalide in humanitarce. Organ, ki sprejema odločitve o razdelitvi sredstev, je Svet FIHO, medtem ko se z vlogami ukvarjata dve komisiji za razdelitev sredstev (ena z invalidi, druga s humanitarci), nujni člani pa so hkrati tudi člani Sveta FIHO.

Gospod Novak, do kakšnih temeljnih ugotovitev nadzora nad razdeljevanjem sredstev FIHO ste prišli na KPK in ste jih zapisali tudi v Poročilu o sistemskih korupcijskih tveganjih glede razdeljevanja sredstev v Fundaciji za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji?

Ključne ugotovitve so naslednje: sistem razdeljevanja sredstev FIHO, ki temelji na računalniškem programu, je izredno kompleksen, netransparenten in ustvarja tveganja za korupcijo in kršitve integritete. Nadalje, Svet FIHO o vlogah za sredstva odloča paketno, ne da bi predloge odločitev komisij za ocenjevanje vlog tudi vsebinsko preučil. S tem se opušča eno od varovalk pravične razdelitve sredstev, glede na dejanske potrebe končnih uporabnikov. Odločitev o vsaki posamezni vlogi mora sprejeti Svet FIHO, kar pa se v praksi ne izvaja dosledno. Tretjič, člani Sveta FIHO, ki odločajo o prejetih vlogah, nemalokrat prihajajo iz organizacij, ki kandidirajo na razpisu, zato prihaja v takih situacijah do okoliščin nasprotja interesov. V takih situacijah bi se moral dosledno uporabljati institut izločanja.

Kako je to mogoče? Mar organi FIHO niso pravno "pokriti" z internimi akti te fundacije?

Interni akti FIHO so napisani nerazumljivo in omogočajo različne interpretacije, do katerih je tudi dokazano prihajalo. Prakse komisij pri predlogih o razdelitvi sredstev so zato glede posameznih elementov ocenjevanja različne, čeprav pripravita odločitve na podlagi istega javnega razpisa in istih internih aktov. Sama merila in kriteriji za ocenjevanje in sprejemanje odločitev o dodelitvi sredstev bi morala biti zakonsko določena. Na ta način bi se izognili tveganju prirejanja meril z namenom uresničevanja parcialnih interesov.

Če nadaljujva: kaj pa sklepi o dodelitvi sredstev?

Ti sklepi so nezadostno obrazloženi, kar predstavlja za prejemnice sredstev težavo pri razumevanju vsebine odločitve Sveta FIHO - torej zakaj so dobili neko višino sredstev za izvajanje določenega programa in za delovanje - in uveljavljanju pravnih sredstev. Prejemnice so sprožile več postopkov pred Upravnim sodiščem, ki je v svojih odločitvah ugotovilo, da so odločitve o dodelitvi sredstev pomanjkljivo obrazložene in ne ustrezajo standardu obrazloženosti upravne odločbe. Upravnosodna praksa je ustaljena in jasna tudi glede zahtevane stopnje transparentnosti pri razporejanju javnofinančnih sredstev: FIHO mora ravnati s posebno skrbnostjo in najvišjo stopnjo transparentnosti, kar pa je bistvena pomanjkljivost postopkov in odločitev, izdanih v postopkih razdeljevanja sredstev.

Kaj to pomeni?

Na KPK ocenjujemo, da nobena od izdanih konkretnih odločitev Sveta FIHO v obdobju 2015–2020 ne izpolnjuje pojasnilne dolžnosti in s tem standarda obrazloženosti odločitve, kot ju je oblikovala ustaljena upravnosodna praksa v povezavi s posameznimi odločitvami Sveta FIHO v zadnjih desetih letih.

Kaj pa ugovori in pritožbe kandidatov za sredstva?

Seveda imajo možnost vložiti ugovor na odločitev Sveta FIHO o razdelitvi sredstev pri Nadzornem odboru FIHO, vendar pa izsledki nadzora KPK kažejo, da se Nadzorni odbor do vloge vsebinsko ne opredeli, temveč jo praviloma le vrne ocenjevalni komisiji, ki pa svoje prvotne ocene praviloma ne spremeni. Ker člane Nadzornega odbora imenuje Svet FIHO, Nadzorni odbor ne more delovati kot neodvisni drugostopenjski organ v postopkih razdeljevanja sredstev, saj v taki ureditvi nadzoruje delovanje tistega organa, ki ga je imenoval. Komisija v poročilu nadalje ugotavlja, da je tudi sicer nadzor nad porabo dodeljenih javnih sredstev površen in formalističen in se ne izvaja dovolj pogosto; kaže, da njegov namen ni ugotovljanje večjih in najbolj perečih nepravilnosti pri financiranju FIHO.

Ste prišli še do kakšne ugotovitve, ki je sistemske narave?

Menimo, da bi bil nujen sprejem novega zakona, ki bi nadomestil Zakon o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije in ki bi jasno razmejil pristojnosti organov FIHO, določil jasna in transparentna merila in pogoje za razdeljevanje sredstev ter sam postopek razdeljevanja sredstev. Zato od državnega zbora, vlade in pristojnih ministrstev pričakujemo, da bodo prepoznali problematičnost situacije in ukrepali v skladu s svojimi pristojnostmi.

Pa bodo?

Poročilo smo posredovali FIHO ter tudi vsem poslanskim skupinam državnega zbora, vladi, pristojnim ministrstvom (MIZŠ, MDDSZ, MZ, MF), Finančnemu uradu (FURS), Računskem sodišču ter Uradu Predsednika Republike.

Je bilo že kaj odziva?

Do sedaj so se na poročilo z vabilom na sestanek odzvali Računsko sodišče, Generalni sekretariat vlade in FURS. Komisija se je z vsemi že sestala in podala dodatno obrazložitev problematike.

Kako to, da je vse to, kar ste omenili v zvezi s FIHO, sploh mogoče? Ali če vprašamo drugače: kakšne oblike nasprotja interesov ste zaznali pri FIHO?

Kot navedeno, člani Sveta FIHO - in s tem obeh ocenjevalnih komisij -, ki ocenjujejo oziroma odločajo o razdelitvi sredstev, prihajajo iz vrst organizacij, ki obenem zaprošajo za sredstva in so tako hkrati tudi stranke v postopku.

Torej prejemniki so hkrati tudi odločevalci?

Na podlagi preučenih zapisnikov organov FIHO nismo zaznali prakse samoizločanja, kot jo predvideva zakonska ureditev, ki pravi, da mora uradna oseba neposredno nadrejenemu nemudoma razkriti okoliščine morebitnega nasprotja interesov, da pa mora o izločitvi odločiti nadrejena oseba oziroma s strani nadrejenega pooblaščena oseba. Okoliščine in odločitev predstojnika oziroma nadrejene osebe morajo biti iz zapisnika razvidne. Slednjega iz obstoječih preučenih zapisnikov ni razbrati.

Kaj pa ste lahko ugotovili?

V FIHO se je vzpostavila praksa, da se oseba sama izloči, kar se – brez razlogov za izločitev – zabeleži v zapisniku. Kršitve glede nasprotja interesov se stopnjujejo z odločanjem svetnikov o individualnih sklepih o podelitvi sredstev na podlagi javnega razpisa paketno, kar pomeni, da odločajo tudi o organizacijah, ki jim pripadajo oziroma iz katerih prihajajo. Nasprotje interesov pa je inherentno tudi Nadzornemu odboru, saj slednji ne more delovati kot neodvisni drugostopenjski organ, ker nadzoruje Svet FIHO, ki je hkrati organ, ki imenuje člane Nadzornega odbora.

Če je že sistem razdeljevanja sredstev prežet s številnimi tveganji, kako potem zagotavlja FIHO nadzor nad porabo razdeljenih sredstev? Gre za skoraj 20 milijonov evrov, kar ni ravno drobiž ...

Učinkovit nadzor je bistven ukrep za zamejitev tveganj za kršitve dolžnega ravnanja pri razpolaganju z dodeljenimi sredstvi. V preteklosti je bil nadzor nad organizacijami primarno namenjen opominjanju in usmerjanju organizacij glede pričakovanih ravnanj, kar pa po naši oceni, glede na to da se organizacijam razdeli na letni ravni dobrih osemnajst milijonov evrov, ni dovolj. Nadzori nad porabo javnih sredstev morajo biti usmerjeni v nadzor nad zakonito, gospodarno in namensko porabo javnih sredstev. Organizacije, pri katerih bi nadzor potrdil težje kršitve v zvezi s porabo dodeljenih sredstev, pa bi morale biti deležne sankcij, prav tako bi se pri FIHO morala vzpostaviti praksa, da se o sumih kršitev, ki so lahko predmet obravnave pri pristojnih organih, slednje tudi obvesti (npr. FURS, Računsko sodišče, Policijo itd.). Prav tako bi bilo s preventivnega učinka nadzora primerno, da bi bile odločitve iz nadzornih postopkov dostopne vsem uporabnicam sredstev FIHO, ki bi se tako lahko samostojno informirale o primerih nedovoljenih praks.

Ko omenjate nadzor: kako je bilo s tem doslej?

Izvajanja resnega nadzora nad gospodarno rabo javnih sredstev člani Sveta FIHO nikoli niso imeli, zato tudi nikoli ni prišlo do resnih sankcij ali vračila sredstev, kar je izjemno problematično, saj daje takšna praksa vedeti, da so nepravilnosti tolerirane. 

Zakaj poslovanja takšnih organizacij ne pregleduje proračunska inšpekcija? Oziroma, če vprašamo drugače, kateri državni organi sploh vršijo nadzor nad delovanjem in poslovanjem FIHO?

Proračunska inšpekcija tu nima pristojnosti, ker FIHO ni posredni ali neposredni proračunski uporabniki. Nadzor izvaja Računsko sodišče, zadnja revizija se je zaključila leta 2017 in je bila prav tako kot naš nadzor zelo obsežna. V tem primeru je Računsko sodišče glede pravilnosti poslovanja FIHO izreklo mnenje s pridržkom in podalo mnenje, da je bila Fundacija pri razdeljevanju sredstev invalidskim in humanitarnim organizacijam delno učinkovita.

Kakšne nepravilnosti je takrat ugotovilo Računsko sodišče?

Ugotovljene so bile številne nepravilnosti – med drugim, da Fundacija ni v celoti vzpostavila ustreznega in jasnega sistema razdeljevanja sredstev, da bi zagotovila enakopravno obravnavo organizacij glede dostopa do sredstev. Prav tako FIHO ni zagotovil podlage za neposredno in enotno uporabo meril pri ocenjevanju finančno ovrednotenih letnih delovnih programov invalidskih in humanitarnih organizacij; Fundacija je komisijama za ocenjevanje in pripravo predlogov za razporeditev sredstev invalidskih in humanitarnih organizacij dopustila možnost, da pred vsakoletnim ocenjevanjem samostojno odločita o vplivu posameznih kriterijev za ocenjevanje delovanja, ki pa jih ni ustrezno, jasno in natančno razčlenila oziroma opredelila.

Kdo poleg vas in Računskega sodišča še lahko kontrolira FIHO?

Poleg Komisije za preprečevanje korupcije in Računskega sodišča lahko vršijo nadzor nad FIHO tudi FURS – v smislu nadzora poslovanja pravnih oseb, ter seveda organi pregona. Je pa nadzor nad tako kompleksnim sistemom razdeljevanja sredstev ter samega delovanja in poslovanja Fundacije, ki je izjemno nedorečen (glede na veljavni ZLPLS) težko učinkovito izvajati, saj obstaja mnogo pravnih praznin in nedorečenosti, ki omogočajo različne interepretacije.

Mislite, da bodo člani Sveta FIHO upoštevali dana priporočila in ustrezno uredili sistem razdeljevanja sredstev?

Na Komisiji upamo, da bodo ugotovitve iz Poročila o sistemskih korupcijskih tveganjih glede razdeljevanja sredstev v FIHO podale celostno sliko anomalij v sistemu razdeljevanja sredstev FIHO tudi članom Sveta FIHO, ter da bodo slednji ugotovili, da so spremembe sistema razdeljevanja v njihovem interesu in se bodo začeli zavedati svoje odgovornosti pri opravljanju svoje funkcije. Ob tem Komisija upa tudi na čimprejšnjo spremembo zakonodaje, s katero bi zamejili sistemska tveganja za korupcijo in krpitve integritete pri delovanju FIHO.  

Ali je z načrtom integritete FIHO in novo zakonsko ureditvijo mogoče odpraviti vsa identificirana tveganja pri razdeljevanju sredstev FIHO?

Vsekakor jih je z načrtom integritete mogoče ustrezno nasloviti in zamejiti. Vendar je načrt integritete lahko učinkovito orodje za upravljanje s tveganji le v primeru, ko se ga posodablja. Gre za živ dokument, kjer je treba redno presojati, ali so identificirana tveganja in ukrepi za njihovo zamejitev še relevantni. Tako na Komisiji pričakujemo, da bo FIHO svoj načrt integritete dopolnjevala oziroma spreminjala v skladu s spremembami okoliščin delovanja Fundacije. Za čim boljšo zamejitev tveganj pri razdeljevanju sredstev pa je ključnega pomena, da bi člani Sveta FIHO izkazali visok nivo integritetne drže s tem, da bi uvedli preverljiv in transparenten sistem razdeljevanja sredstev ter pri izvajanju vseh svojih pooblastil ravnali v skladu z visoko stopnjo integritete, transparentno ter v skladu z namenom, za katerega je bila Fundacija ustanovljena. S takim transparentnim sistemom razdelitve sredstev in integritetno držo članov Sveta FIHO bo imela Fundacija nedvomno tudi boljša pogajalska izhodišča za pridobitev dodatnih sredstev za uporabnike. Zaskrbljujoče pa je, da nekateri svetniki načrt integritete označujejo kot škodljiv za Fundacijo - gre za prakso in način delovanja, ki je veljal v Fundaciji do prihoda direktorja Vladimirja Kukavice, ki s 30. aprilom zapušča Fundacijo prav zaradi internih nesoglasij.

Še bolj pomembno pa je, da se tveganja v največji možni meri odpravijo že z ustrezno in jasno zakonsko ureditvijo delovanja, poslovanja in razdeljevanja sredstev FIHO, k čemur je smo na Komisiji že pozvali pristojne institucije.

Kaj bo prinesla posodobitev etičnega kodeksa FIHO, če ga do sedaj niso spoštovali tisti, ki naj bi jih zavezoval?

Samo posodobitev, ki bo resnično sledila namenu dviga integritete ravnanj v FIHO, bi lahko spodbudila izboljšanje situacije v FIHO. Seveda sam sprejem kodeksa ne bo prinesel drugačnega ravnanja - zanj se morajo člani Sveta FIHO tudi zavestno odločiti in se z njim poistovetiti. Kodeks pa bi lahko uredil nabor potencialnih dolžnih ravnanj, ki so lahko pri delovanju FIHO podvržena tveganjem, in določil, kakšna naj bi bila želena ravnanja v tovrstnih primerih. V tem smislu je tudi etični kodeks lahko živ dokument, ki ga je treba redno preverjati, ali še odraža vrednote organizacije. 

Zakaj je zastalo sprejemanje zakona, ki bi uredil delovanje FIHO (in FŠO)?

Prizadevamo si, da bi vlada Zakon o FIHO in FŠO uvrstila v svoj normativni program in čim prej zagotovila proces njegovega sprejema. Zakon je bil namreč ob koordinaciji Ministrstva za izobraževanje znanost in šport (MIZŠ), ki je bil nosilec za pripravo predpisa, ter sodelovanju Ministrstva za finance, naše Komisije in v zaključni fazi tudi Službe vlade za zakonodajo že skoraj v celoti pripravljen in je celovito urejal področja, ki so najbolj izpostavljena ugotovljenim tveganjem za kršitev dolžnega ravnanja, vendar pa je ob menjavi vlade postopek zastal. Pred kratkim smo že imeli na to temo sestanek z Generalnim sekretariatom Vlade, katerega cilj je bil pospešitev postopka sprejema predpisa in poudarek o nujnosti koordinacije med ministrstvi (MIZŠ, MDDSZEM, MZ).

Kako pa politične stranke oziroma poslanske skupine gledajo na problematiko FIHO?

V letu 2019 smo bili v stiku z večino poslanskih skupin, presenetljivo dobro so bile seznanjene s problematiko, pri čemer so izkazale zavedanje, da je treba sistem razdeljevanja sredstev urediti na transparenten in zakonit način. Na podlagi tega pričakujemo, da bi moral biti zakon, če bo dobro pripravljen, brez večjih zadržkov v državnem zboru tudi sprejet. Dejstvo pa je, da je bilo v preteklosti že več poskusov sprejema tega zakona, a so se žal izkazali za neuspešne. 

Kako Komisija ocenjuje skrbnost države kot ustanoviteljice FIHO pri zagotavljanju optimalnega delovanja za njen zakonski namen?

Težava je, da je država v Fundaciji udeležena posredno, le prek treh predstavnikov v Svetu FIHO in enega v Nadzornem odboru. To ji ne daje dovolj vzvodov za zagotavljanje transparentnega in zakonitega delovanja FIHO. Odločitve predstavnikov države v obeh organih FIHO so namreč odvisne le od stopnje njihove integritete in strokovnosti, delovati morajo neodvisno. 

Sredstva FIHO so izjemno pomembna za invalidske in humanitarne organizacije, saj predstavljajo zanje temeljni, neredko edini, vir financiranja, zato je način njihovega razdeljevanja toliko pomembnejši. Namen teh sredstev ni zgolj financiranje samih organizacij, temveč primarno njihovih uporabnikov. Zato bi država v prvi vrsti morala zagotoviti večji nadzor nad porabo sredstev, tako da ne bi prihajalo do dvojnega financiranja iz sredstev FIHO in drugih javnih sredstev ter da bi bila FIHO primorana zagotavljati dejansko učinkovit nadzor nad porabo podeljenih sredstev. S tem pa bi bil omogočen tudi boljši pregled dejanskega stanja, tudi glede morebitnega primanjkljaja sredstev na področju dela invalidskih in humanitarnih organizacij.

Predvsem pa je sporno, da država po toliko letih ustaljene upravnosodne prakse in neizvršenih sodb Upravnega sodišča - kar kaže na skrajno nezainteresiranost FIHO po urejanju zadev, zagotavljanju zakonitosti in transparentnosti - ni zagotovila sprejema zakona, ki bi zagotovil transparenten sistem razdeljevanja sredstev in ustrezen nadzor nad samo Fundacijo.