Že več kot dvajset let se politika in stroka v Sloveniji ukvarjata s tem, kako naj bi dolgoročno zagotavljali dodatne finančne vire in večjo varnost izplačevanja pokojnin. Vzpostavitev takšnega, tj. demografskega sklada je doslej obljubljalo kar nekaj vlad, vendar je šele aktualna vlada pripravila konkretni zakon in ga še hitreje umaknila iz parlamentarne procedure. Tako opozicija kot tudi civilna sfera (sindikati, upokojenci) sta izpostavili precejšnje zadržke do predlaganega zakona. Ocenjujejo namreč, da je osnovni namen predloga bolj obvladovanje državnega premoženja kot pa zagotavljanje večje dolgoročne zanesljivosti financiranja pokojnin. Zaradi teh razlogov kot tudi zaradi političnih razmerij v parlamentu verjetno Zakon o Demografskem skladu tudi v tem mandatu ne bo sprejet.

Da je Demografski sklad nujen, se sicer strinjajo praktično vsi deležniki. Razlog je v neugodnih demografskih gibanjih, torej v vse večjem deležu starejših v populaciji. To naj bi v bodočnosti (čez dvajset, štirideset let) zahtevalo bistveno višje izdatke za pokojnine kot danes. Z ustrezno oblikovanim Demografskega sklada naj bi zagotavljali nekaj dodatnih finančnih virov, ki bi takrat zmanjšali pritisk na proračun in tako zagotovili večjo vzdržnost pokojninskega sistema.

Osnova Demografskega sklada je po vseh predlogih in kljub sicer dokaj nespametnim prodajam dela državne lastnine v preteklosti še vedno relativno visoko državno premoženje. Država Slovenija ima v neposredni lasti ali preko raznih skladov (SDH, DUTB, DSU ...) krepko preko 10 milijard evrov premoženja v obliki naložb v gospodarske družbe. Tega premoženja je relativno precej več, kot ga ima večina drugih držav. Po mnenju vseh sodelujočih naj bi v Demografski sklad prenesli večji del tega premoženja, glede funkcioniranja tega sklada pa se predlogi gibljejo v dveh glavni smereh:

• po prvi varianti naj bi pretežni del letnih donosov tega premoženja koristili za tekoče potrebe ZPIZ - v tem primeru bi bila rast premoženja relativno skromna, a bi sproti razbremenjevali proračun (takšno smer zasleduje tudi aktualni predlog vlade),

• po drugi varianti pa bi vse tekoče donose namenjali za krepitev premoženja ter zagotovili še kakšne dodatne vire in tako povečan Demografski sklad (premoženje) bi začeli koristiti šele na primer čez dvajset let ter s tem olajšali finančno breme v prihodnosti (to verzijo zagovarjajo socialni demokrati).

Poglejmo te predloge še z nekoliko manj konvencionalne strani.

Odločanje o oblikovanju Demografskega sklada temelji predvsem na splošno sprejeti oceni, da bodo razmere na področju izplačevanja pokojnin čez dvajset, trideset let v Sloveniji bistveno bolj zaostrene kot danes. Po raznih, tudi mednarodnih analizah celo skoraj najbolj med vsemi državami Evropske unije (leta 2060 naj bi v Sloveniji namenjali za pokojnine najvišji delež BDP). Ob tem pa je zanimivo, da naj bi bil po projekcijah Evropske komisije delež starejšega prebivalstva v Sloveniji nekje na povprečju evropskih držav. Kaj je torej razlog, da naj bi v Sloveniji kljub povprečnemu deležu starejših (seveda višjemu kot danes) za pokojnine namenjali bistveno več kot v drugih državah EU?

Podrobnejši vpogled v te izhodiščne mednarodne analize pokaže, da izračuni za Slovenijo temeljijo na predpostavki, da na področju upokojevanja v naslednjih desetletjih ne bomo naredili nič - da se bomo upokojevali po dosedanji zakonodaji, torej relativno mladi. Ter da bomo tudi močno dvignili pokojnine (čez štirideset let naj bi bile kar 4-krat višje od povprečne hrvaške pokojnine, zaradi česar je seveda njihova projekcija bistveno bolj vzdržna).

Ali so te predpostavke realne in odražajo realna pričakovanja?

Na priloženi sliki je s prekinjeno rdečo črto standardni prikaz deleža starejših nad 65 let. Ta delež se je v zadnjih desetletjih dvignil na 19 %, čez štirideset let po projekcijah celo na 30 % in to je razlog za dileme o vzdržnosti pokojninske blagajne. A tako kot smo v zadnjih desetletjih dvignili upokojitveno starost iz 55 na 61 let, realno lahko v naslednjih 40 letih povprečno upokojitveno starost dvignemo na 68 let. Sliši se veliko - a glede na pozno prvo zaposlitev bo to še vedno "le" 40 let dela (kot nekoč) in glede na pričakovano vse daljšo življenjsko dobo tudi povprečno 20-letno uživanje pokojnine (kot nekoč). To so popolnoma realne in izvedljive predpostavke. Če ob njih potem na sliki pogledamo delež aktivne in delež upokojenske generacije, vidimo, da v naslednjih desetletjih vseeno ne bo prišlo do pomembnega poslabšanja razmerja med tema skupinama - in to kljub večjemu deležu starejših.

Navedeni, sicer poenostavljeni, a vseeno zelo realistični izračun pokaže, da čez desetletja ne bo prišlo do kolapsa pokojninske blagajne v Sloveniji, niti ne do pretirano višjih obremenitev proračuna za ta namen glede na današnje razmere. Seveda pod pogojem, da bomo še naprej nadaljevali s politiko postopnega povečevanja deleža zaposlenih starejših. Zaradi tega razloga najbrž ni smiselno, da bi naslednjih dvajset let samo varčevali (ter obremenjevali tekoče razmere v javnih financah) s ciljem, da bo javno-finančna situacija čez dvajset, trideset let lažje obvladljiva; takrat po projekcijah vseeno ne bo bistveno bolj zaostrena kot danes.

Takšnemu razmišljanju pritrjuje še en razlog. Da je potrebno danes varčevati za pričakovane bodoče izdatke (kar je osnova drugega predloga), je sicer res gospodarna politika. A v razmerah, ko ima država 40 milijard dolga in proračunski primanjkljaj, ne bi bila preveč racionalna odločitev, da na drugi strani vzporedno kopičimo premoženje. To, da v naslednjih dvajsetih letih krepimo Demografski sklad (državno premoženje) namreč pomeni, da bomo povečevali ali najmanj vzdrževali dosedanji dolg. Ali ne bi bilo bolje, da v primeru kakih presežkov v javnih financah raje znižamo javni dolg - ne pa da presežke namenjamo za povečevanje sredstev v Demografskem skladu? Bomo potem dodatno vlagali v tuje finančne naložbe, kupovali domača podjetja, se prepirali, kdo bo to upravljal?

V razmerah, ko ima torej država visok javni dolg in ko bo potrebno zelo veliko napora, da ponovno uravnotežimo javne finance, bi vzporedno krepitev premoženja z Demografskim skladom le težko opravičili. S čisto finančnega vidika bi sicer lahko zagovarjali, da se država zadolžuje po enoodstotni obrestni meri ter nalaga ta denar v naložbe, ki bodo nosile 5 in več odstotkov - a najbrž ni naloga države, da se gre takšen finančni inženiring, temveč je bolje, da najprej zniža zadolžitev in se šele potem prične pogovarjati o nalaganju presežkov.

KOMENTAR

Demografski sklad: Dobra ideja, ki jo je treba pametno uresničiti

Pri zgoraj omenjenih dilemah pa je pomemben še tretji vidik in sicer, kaj sploh pomeni prenos dela premoženja države v Demografski sklad. Poglejmo dosedanje delovanje Kapitalske družbe (KAD), ki je bila ustanovljena s podobnim namenom kot Demografski sklad in vanjo prenesena okoli desetina nekdaj družbenega premoženja. V zadnjih dvajsetih letih je KAD s tekočimi donosi ter delno prodajo premoženja v pokojninsko  blagajno vplačeval po 50 milijonov evrov letno. Prispeval je torej le dober odstotek potrebnih sredstev za izplačevanje pokojnin. A ob tem minimalnem prispevku sta še bolj pomembni dve značilnosti delovanja KAD-a:

• kar je KAD vplačal v ZPIZ, je vanj toliko manj prispeval proračun (letni prispevki proračuna v ZPIZ so se gibali med 1,0 in 1,5 milijarde evrov, ker ima proračun zakonsko obvezo pokriti vsa manjkajoča sredstva pokojninske blagajne); ZPIZ torej zaradi vplačil KAD-a ni dobil niti evra več sredstev, enako kot če KAD-a sploh ne bi bilo,

• in drugič, višina vplačil KAD-a ni imela nikakršnega vpliva na višino izplačanih pokojnin - te so se določale glede na veljavno zakonodajo in odločitve parlamenta, proračun pa je v ZPIZ nakazal razliko do potrebnih sredstev.

Kaj to pomeni? Tudi če bi v KAD ali nov Demografski sklad prenesli pet ali deset milijard evrov državnega premoženja, bi sklad prispeval nekaj več, proračun pa ustrezno manj. V vsakem primeru pa to ne bi imelo nobenega vpliva ne na višino in ne na zanesljivost izplačevanja pokojnin. Zanje jamči država s svojim imenom in vsem premoženjem in vsa manjkajoča sredstva je dolžna zagotavljati iz svojih tekočih prilivov (ali zadolžitve).

Višina prenosa premoženja na ločen sklad za potrebe izplačevanja pokojnin prav tako ne bi nič spremenila položaja javnih financ. Če na Demografski sklad prenesemo večji obseg premoženja, bo obveznosti proračuna za pokrivanje razlike v ZPIZ res nižja, a bo proračun imel tudi točno toliko manj prilivov iz tega premoženja in na koncu bo rezultat javnih financ popolnoma enak. Mnenje, da bi večji obseg sredstev na nekem skladu za potrebe pokojnin zagotavljal večjo varnost in zanesljivost izplačila, je v celoti zmotno. Teh virov bo v vsakem primeru premalo in razliko bo pokrivala država neposredno iz tekočih prilivov in ti so glavni garant za tudi bodoče redno izplačevanje pokojnin. 

Prenos večjega ali manjšega dela premoženja države v ločeni (Demografski) sklad torej ne predstavlja nobene večje garancije za varnost izplačevanja pokojnin v primerjavi z rešitvijo, po kateri ta sredstva v celoti ostanejo kar v upravljanju države preko kakorkoli imenovanih skladov. Bolj je pomembno, kakšno ter kako strokovno in učinkovito bo upravljanje tega premoženja, sam prenos pa ne bo vplival ne na višino pokojnin (te se določajo na drug način), ne na varnost izplačevanja. Vse premikanje med skladi in njihovo oblikovanje bi moralo služiti samo povečanju učinkovitosti upravljanja. Na žalost se to kaže bolj kot igra interesov in vpliva nad premoženjem, nima pa to povezave z interesi upokojencev po čim višjih pokojninah in zanesljivostjo njihovega izplačevanja.

Če  torej povzamemo:

• ob ustreznem postopnem spreminjanju pokojninske zakonodaje, predvsem v smeri postopnega povečevanja starosti ob upokojitvi bodo potrebe po dodatnih finančnih sredstvih za redno usklajevanje in izplačevanje pokojnin obvladljive tudi čez desetletja kljub poslabšani demografski sliki (pri tem ni zanemarljivo, da smo v zadnjem "normalnem" letu 2019 za pokojnine dali najmanjši delež BDP v zgodovini samostojne Slovenije, skoraj pol nižjem kot v Italiji in tudi Avstriji - in to kljub že desetletju in več prisotnim ocenam, da se nam bo "pokojninski sistem sesul"),

• glede na te ocene (pa tudi če bi bile nekaj slabše) ni smiselno dodatno obremenjevati tekočih javnih financ z namenom, da bi imeli bistveno več razpoložljivih sredstev čez desetletja - posebno zato, ker imamo relativno visok javni dolg in vsako dodatno zbiranje premoženja danes na drugi strani pomeni, da se bo povečeval tudi dolg oziroma se vsaj ne zmanjševal, kar pa je verjetno prvi cilj obvladovanja javnih financ (krepitev premoženja za dolgoročne potrebe Demografskega sklada pomeni pač poslabšanje tekočih proračunskih gibanj),

• prenašanje večjega ali manjšega dela obstoječega premoženja države na ločen sklad (tj. Demografski sklad) za potrebe izplačevanja pokojnin nima dejansko nobenega učinka ne na višino ali varnost izplačevanja pokojnin, niti na celotne javne finance - več ko damo v Sklad in neposredno financiramo ZPIZ, ustrezno manj bo imel proračun, ki pa mora na koncu še vedno zagotoviti ves primanjkljaj sredstev za izplačilo; poudarjanje pomena in "borba" za Sklad sta tako samo v interesu določenih krogov za obvladovanje premoženja, na višino pokojnin pa vpliva nima.

Zaradi tega lahko mirno opustimo prepiranja in polemike, koliko premoženja bi prenesli v ločeni sklad za potrebe pokojninske blagajne. Na višino pokojnin in morebitno večje usklajevanje vplivajo samo odločitve politike o upravičenosti dviga in sposobnosti celotnih javnih financ. Za državo pa je ključno, da zagotovi čim bolj učinkovito upravljanje tega premoženja. Vse skupaj, tako rast pokojnin kot plač (blaginje prebivalstva) kot tudi zdravje javnih financ pa bo seveda odvisno predvsem od rasti produktivnosti, dodane vrednosti v gospodarstvu ter učinkovitega upravljanja javnega sektorja. Rasi produktivnosti dela (ne več dela, temveč bolj učinkovito delo z večjimi rezultati) in postopno spreminjanje pokojninske zakonodaje v smeri podaljševanja upokojitvene starosti (brez veliko nepotrebnih besed o ne vem kakšni reformi) bo najboljše zagotovilo tudi za rast in varnost izplačevanja pokojnin ter vzdržnost pokojninske blagajne - premikanje državnega premoženja iz levega v desni žep (iz enega v drug sklad) pa služi samo partikularnim interesom posameznih vladajočih skupin.

Prispevek je bil izvirno objavljen v Dnevniku 9. oktobra 2021 (vir) pod naslovom Ali res rabimo demografski sklad?.